Oleh Achmad Nur Hidayat, Ekonom dan Pakar Kebijakan Publik UPN Veteran Jakarta
Pertanyaannya sederhana, tetapi implikasinya besar. Jika pemerintah berencana memungut PPN atas jasa jalan tol, apakah ini benar benar soal keadilan perpajakan, atau sesungguhnya cermin dari kegelisahan fiskal negara yang makin sempit ruang geraknya?
Wacana ini kembali mencuat setelah Direktorat Jenderal Pajak menyatakan bahwa pemungutan PPN atas jasa jalan tol masih berada pada tahap perencanaan kebijakan, belum berlaku, dan masuk dalam arah kebijakan perluasan basis pajak dalam Renstra DJP 2025 sampai 2029.
Bahkan, rencana penyusunan regulasinya disebut ditargetkan selesai pada 2028.
Pada saat yang sama, pemerintah juga menargetkan pembangunan jalan tol sepanjang 2.460,69 kilometer pada periode 2025 sampai 2029.
Dua fakta ini memberi sinyal kuat bahwa negara sedang mencari cara agar pembangunan infrastruktur tetap berjalan, sementara ruang fiskal tidak semakin sesak.
Masalahnya bukan sekadar boleh atau tidak boleh. Masalah utamanya adalah ini: apakah jalan tol harus diperlakukan semata sebagai objek transaksi ekonomi, atau sebagai bagian dari layanan publik yang mempermudah mobilitas masyarakat dan distribusi barang?
Di sinilah perdebatan dimulai. Sebab ketika negara melihat jalan tol terutama sebagai basis pajak baru, ada risiko bahwa fungsi sosialnya pelan pelan bergeser menjadi sekadar sumber penerimaan.
Jalan Tol Bukan Mal Mewah
Pemerintah tentu memiliki argumen. DJP menyebut pengenaan PPN atas jasa jalan tol dipertimbangkan untuk memperluas basis perpajakan secara lebih proporsional, menjaga kesetaraan perlakuan antarsektor jasa, serta mendukung keberlanjutan fiskal dalam pembiayaan pembangunan, termasuk infrastruktur.
Di atas kertas, alasan itu terdengar masuk akal. Negara memang membutuhkan uang. Pembangunan juga memerlukan sumber dana yang stabil.
Namun kebijakan publik tidak bisa hanya dinilai dari logika fiskal. Ia harus diuji dengan akal sehat sosial. Jalan tol bukan mal mewah yang orang kunjungi untuk konsumsi tambahan.
Jalan tol adalah instrumen efisiensi. Ia dipakai pekerja untuk mengejar waktu, pelaku usaha untuk menjaga distribusi, sopir logistik untuk menekan keterlambatan, dan keluarga untuk menempuh perjalanan antarkota dengan lebih aman dan cepat.
Kalau jalan tol dipajaki, yang naik bukan hanya biaya melintas. Yang ikut terdorong adalah ongkos logistik, tarif angkutan, dan pada akhirnya harga barang.
Dalam ekonomi sehari hari, biaya tambahan di hulu hampir selalu merembes ke hilir. Kita mungkin menyebutnya PPN atas jalan tol, tetapi yang dirasakan publik bisa menjadi PPN atas mobilitas.
Analogi paling mudah begini. Bayangkan negara membangun jembatan untuk menghubungkan dua sisi sungai agar aktivitas ekonomi lebih lancar.
Lalu setelah masyarakat tergantung pada jembatan itu, setiap orang yang melintas bukan hanya membayar ongkos penggunaan, tetapi juga dikenai pajak konsumsi tambahan.
Secara hukum mungkin bisa dibenarkan. Tetapi secara rasa keadilan, publik pasti bertanya: apakah negara sedang mempermudah pergerakan, atau justru menagih harga atas kebutuhan untuk bergerak?
Masalah Fiskal Jangan Selalu Diselesaikan dari Saku Pengguna
Saya melihat wacana PPN jalan tol lebih banyak mencerminkan kecemasan negara dalam mengejar penerimaan daripada keberanian negara membenahi desain fiskalnya sendiri.
Ketika penerimaan pajak belum optimal, basis pajak yang sempit memang kerap mendorong pemerintah mencari objek baru.
Tetapi mencari objek baru tidak selalu berarti menemukan kebijakan yang tepat.
Ada perbedaan besar antara memperluas basis pajak dan memperluas beban masyarakat.
Keduanya sering tampak serupa dalam tabel penerimaan, tetapi sangat berbeda dampaknya dalam kehidupan nyata.
Kita harus jujur mengakui bahwa Indonesia masih menghadapi persoalan klasik perpajakan, yakni kepatuhan yang belum merata, tax gap yang belum sepenuhnya tertutup, dan dominasi beban fiskal pada kelompok yang relatif mudah dipungut.
Dalam konteks seperti ini, memajaki jalan tol terasa seperti langkah yang mudah secara administratif, tetapi mahal secara sosial dan politik.
Justru karena jalan tol adalah sistem pembayaran yang rapi, terdata, dan mudah dipungut, maka ia menjadi target yang menggoda.
Negara tahu siapa penggunanya, berapa transaksinya, dan bagaimana memungutnya. Tetapi kebijakan yang mudah dipungut belum tentu bijak untuk diterapkan.
Kalau logika ini terus dipakai, maka semua layanan yang memiliki sistem pembayaran jelas akan mudah diubah menjadi ladang pungutan baru.
Lama lama negara terlihat seperti orang yang kehilangan sumber air besar, lalu sibuk memeras setiap keran kecil di rumah. Hasilnya mungkin menambah debit sesaat, tetapi tidak menyelesaikan persoalan utamanya.
Pelajaran dari Tahun 2015
Wacana ini bukan barang baru. Pada 2015, pemerintah pernah menerbitkan aturan tata cara pemungutan PPN atas jasa jalan tol melalui PER 10/PJ/2015.
Namun tidak lama kemudian, aturan itu dicabut lewat PER 16/PJ/2015. Saat itu, pencabutan dilakukan antara lain dengan pertimbangan pertumbuhan investasi dan menghindari perbedaan pendapat di masyarakat.
Dengan kata lain, pemerintah pada masa itu menyadari bahwa keuntungan fiskalnya tidak sebanding dengan kegaduhan ekonomi dan politik yang ditimbulkan.
Pertanyaannya sekarang, apa yang berubah secara fundamental sehingga kebijakan yang dulu dianggap tidak tepat kini kembali dihidupkan sebagai wacana?
Kalau jawabannya adalah kebutuhan fiskal, maka itu justru menguatkan dugaan bahwa ini bukan soal desain pajak yang lebih adil, melainkan soal negara yang makin terdesak mencari sumber penerimaan.
Padahal publik berhak menuntut lebih dari sekadar kreativitas memungut. Publik berhak mendapatkan keberanian negara untuk mengevaluasi efektivitas belanja, kebocoran penerimaan, serta keberpihakan struktur pajak secara keseluruhan.
Jangan sampai negara mengulang pola yang sama: ketika fiskal tertekan, solusi tercepat selalu dicari dari titik yang paling mudah ditarik, bukan dari wilayah yang paling perlu dibenahi.
Keadilan Pajak Tidak Cukup Dinyatakan, Harus Dirasakan
Pemerintah mengatakan bahwa jika kebijakan ini diformalkan, prosesnya akan hati hati, dengan kajian mendalam, koordinasi lintas kementerian dan lembaga, serta mempertimbangkan dampak bagi masyarakat, dunia usaha, dan sektor transportasi.
Pemerintah juga menegaskan prinsip keadilan, kepastian hukum, kemudahan administrasi, dan daya beli akan tetap diperhatikan.
Tentu itu pernyataan yang baik. Tetapi dalam kebijakan publik, keadilan tidak cukup diumumkan. Keadilan harus dirasakan.
Publik akan menilai secara sederhana. Apakah kebijakan ini membuat biaya hidup lebih ringan atau lebih berat.
Apakah distribusi barang lebih efisien atau lebih mahal. Apakah usaha kecil di daerah makin terbantu atau malah menanggung biaya angkut yang lebih besar. Pada level inilah legitimasi kebijakan dipertaruhkan.
Kita tidak boleh terjebak pada cara pandang sempit bahwa pengguna jalan tol identik dengan kelompok mampu.
Banyak pelaku UMKM, sopir travel, pengusaha distribusi kecil, hingga pekerja komuter memanfaatkan jalan tol karena kebutuhan efisiensi, bukan kemewahan. Ketika biaya tol bertambah akibat PPN, dampaknya tidak berhenti pada pengendara pribadi.
Ia menjalar ke biaya usaha, harga jasa, dan harga kebutuhan pokok.
Dalam teori fiskal, pajak konsumsi memang tampak netral. Dalam kenyataan sosial, ia bisa sangat tidak netral karena beban akhirnya ditransfer sepanjang rantai ekonomi.
Yang Dibutuhkan Adalah Keberanian Menata Ulang, Bukan Sekadar Menambah Pungutan
Oleh Karena itu, menurut saya, gagasan memungut PPN atas jalan tol sebaiknya tidak diteruskan sebagai prioritas kebijakan.
Negara perlu membedakan mana objek pajak yang layak dipungut demi keadilan, dan mana instrumen ekonomi yang justru harus dijaga agar tetap menopang produktivitas nasional.
Jalan tol seharusnya diposisikan sebagai pengungkit efisiensi ekonomi.
Kalau negara ingin mendapatkan manfaat fiskal dari infrastruktur, caranya bukan selalu dengan menambah pungutan langsung pada pengguna. Negara bisa memperbaiki tata kelola konsesi, meningkatkan produktivitas kawasan ekonomi yang terkoneksi tol, memperkuat penerimaan dari aktivitas ekonomi turunan, serta menekan kebocoran pada sektor lain yang nilai kehilangan pajaknya jauh lebih besar.
Dengan kata lain, jangan memajaki jalannya, maksimalkan ekonominya.
Negara perlu keluar dari jebakan berpikir jangka pendek.
Penerimaan tambahan dari PPN jalan tol mungkin terlihat menarik dalam perencanaan.
Tetapi jika ia menekan mobilitas, menaikkan ongkos distribusi, dan memicu resistensi publik, keuntungan fiskal itu bisa tergerus oleh kerugian ekonomi yang lebih luas.
Kebijakan yang baik bukan kebijakan yang sekadar menambah kas negara hari ini. Kebijakan yang baik adalah kebijakan yang menjaga denyut ekonomi agar besok negara memungut dari pertumbuhan yang lebih sehat, lebih besar, dan lebih berkelanjutan.
Negara Harus Hati Hati Memungut dari Kebutuhan Dasar Mobilitas
Pada akhirnya, soal PPN jalan tol bukan sekadar debat teknis perpajakan. Ini soal cara pandang negara terhadap warganya. Apakah warga dilihat sebagai mitra pembangunan yang perlu dimudahkan mobilitasnya, atau sebagai pengguna yang setiap kebutuhannya dapat ditempeli pungutan baru.
Saya berpendapat, negara harus sangat hati hati memungut dari kebutuhan dasar mobilitas. Sebab di negara kepulauan dengan tantangan logistik seperti Indonesia, kelancaran pergerakan orang dan barang bukan kemewahan. Ia adalah syarat pertumbuhan.
Jika pemerintah ingin membangun sistem pajak yang lebih adil, mulailah dari pembenahan struktur, kepatuhan, dan efektivitas administrasi pada sektor yang memang selama ini kurang tersentuh. Jangan memulai dari jalan yang setiap hari dipakai rakyat untuk mengejar hidup.
Sebab ketika jalan keluar dari kemacetan justru dikenai pajak tambahan, publik wajar bertanya: apakah negara sedang membangun jalan menuju kemajuan, atau sekadar membuka gerbang pungutan baru?
END
